ACERCA DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN LATINOAMÉRICA
El régimen de inmunidades parlamentarias
surgió en Latinoamérica con la necesidad de garantizar la independencia de los
cuerpos legislativos frente a los demás poderes del Estado. Estas prerrogativas
parlamentarias, también llamadas “garantías funcionales”, proporcionan una
protección a la función parlamentaria que desempeñan quienes la ostentan.
Fernández Miranda (1977) destaca en su
texto La inmunidad parlamentaria en la actualidad que este régimen comprende
dos figuras: la inmunidad de arresto y la inmunidad de proceso. La inmunidad de
arresto, también conocida como inviolabilidad, es la irresponsabilidad o no
responsabilidad de los congresistas por las opiniones y votos emitidos dentro y
fuera de las cámaras legislativas.
La inmunidad de proceso es aquella que
constituye una garantía que protege la función legislativa y evita que el
legislador sea sometido a un proceso judicial sin la previa autorización del
órgano al cual pertenece. Esto no quiere decir que la figura persiga la
exención del hecho cometido, sino evitar que detrás de la acusación penal esta
se convierta en mecanismo para contrarrestar intereses políticos e impedir que
se realicen las funciones que como representante popular le corresponde
ejercer, excepto cuando sean sorprendidos infraganti delito.
El objeto de este análisis es describir
cuál es el régimen constitucional que regula la inmunidad parlamentaria en
República Dominicana, con una mirada general a países de Latinoamérica, y cuál
es su lógica o utilidad en un Estado social y democrático de derecho,
enfocándose específicamente sobre quién recae esta prerrogativa.
1.
Antecedentes
Históricamente se ha discutido bastante el
origen de esta figura. Trigo (1978) plantea que la palabra inmunidad tiene su
origen en la frase latina Non Habet Munus, a la que los romanos le otorgaron el
significado “exención de cargos públicos”. El Diccionario Universal de Términos
Parlamentarios (1998) plantea que en Inglaterra se conoció el privilegio del
legislador como Freedom from arrest, mientras que en Francia, la inmunidad nace
con el decreto del 26 de julio de 1790, que hace referencia a la inmunidad como
inviolabilité.
Este régimen surgió con el propósito de
responder al hecho de que en aquel momento el Poder Judicial se encontraba
todavía bajo los términos del antiguo régimen monárquico. En ese período se
comenzaba a hablar de una monarquía constitucional, por lo que se hizo
necesario crear un conjunto de mecanismos que garantizaran la libertad de los
cuerpos legislativos para emitir sus opiniones y ejercer sus funciones, sin
miedo a represalias por parte de los demás poderes.
Miranda (1986) expresa que “la inmunidad
surge como fruto de un enfrentamiento histórico concreto entre un parlamento
revolucionario que se siente en peligro y un ejecutivo y un judicial emanación
directa de la voluntad del rey”. Es decir que a pesar de la distribución
equitativa de los poderes, la voluntad del rey todavía primaba sobre las
decisiones de los demás poderes del Estado, por lo que con frecuencia, el Poder
Legislativo quedaba limitado en el ejercicio de sus funciones.
2. ¿Cómo
se justifica la inmunidad parlamentaria en un Estado social y democrático de
derecho?
Se ha observado que el motivo principal por
el que surge el régimen de inmunidades es la lucha de poder entre los órganos
del Estado. Sin embargo, con la aparición de nuevas estructuras de gobierno
estas confrontaciones no son sustento suficiente para justificar la permanencia
de la inmunidad en un Estado tan garantista y representativo como un Estado social
y democrático de derecho.
La utilidad de la inmunidad parlamentaria
solo puede ser justificada como una herramienta al servicio de la independencia
funcional de los órganos legislativos, de los cuales depende la permanencia del
derecho constitucional y la democracia. Por tanto, la justificación actual de
este régimen quizás la explican las técnicas de control inter-órganos, como una
herramienta de independencia funcional en los estamentos de cuya independencia
depende el control político y el derecho constitucional.
Al considerar su naturaleza jurídica, esta
prerrogativa es vista como una condición de procedibilidad en las ocasiones
donde existe un proceso iniciado contra un legislador. Esta formalidad consiste
en obtener del órgano legislativo al cual pertenezca el parlamentario la
autorización para continuar con un proceso penal.
Los constitucionalistas José Antonio Tirado
(1995) y Rafael Bielsa (1959) consideran que tanto la inmunidad como la
inviolabilidad son prerrogativas parlamentarias. Así, es atribución de la
Cámara velar por la observación y mantenimiento de ellas mediante una
interpretación estricta para no desnaturalizar los fines institucionales con
los que fueron creadas. Toda desviación de los fines de estas prerrogativas
debe considerarse como una verdadera desviación del poder con la que pierde su
carácter funcional.
3.
Inmunidad parlamentaria en Latinoamérica
En 2005 se celebró en Lima, Perú, una
conferencia sobre regímenes de inmunidades. Durante esta actividad se consideró
necesaria y urgente la creación de una propuesta de Ley de Marco Regional en
materia de inmunidades que debía ser presentada a la Organización de Naciones
Unidas (ONU) después de discutirse en cada país de la región.
A partir de ese momento se sugiere un
conjunto de acciones y movilizaciones para regular –o incluso erradicar– esta
figura en el ámbito parlamentario. La sugerencia de mayor importancia consistió
en que las inmunidades de procesamiento en general no tienen justificación ni
razón de ser, debido a que este régimen debería ajustarse desde el inicio a las
materias propias del ejercicio de sus funciones y no a aquellas conductas ajenas
a estas.
También se destacó la importancia de que
los miembros integrantes de la comisión competente para realizar un desafuero
no fueran los mismos a la que pertenece el legislador. Con ello se buscaba
asegurar que los procesos correctos se realicen con objetividad.
Estas observaciones han llevado a varios
países de América Latina a centrarse en crear proyectos de leyes que eliminen
esta figura. En el caso de Perú, se ha estado debatiendo la necesidad de que la
inmunidad desaparezca para crear mayor transparencia en los órganos
legislativos.
En los últimos años esta garantía ha pasado
de ser “funcional” a ser “constitucional” y es reconocida en 17 países del
continente. En países como México y El Salvador estos sistemas de inmunidades
no aparecen descritos, pero sí hacen referencia a la inviolabilidad (la
irresponsabilidad) de las opiniones y votos emitidos por los parlamentarios. Se
exceptúa a Honduras, que hace mención a la inviolabilidad de las edificaciones
e instalaciones del Congreso Nacional, mas no a la protección a los
legisladores.
La inmunidad parlamentaria Tabla 01
4.
Inmunidad parlamentaria en República Dominicana
La primera vez que se estableció la
inmunidad en República Dominicana fue en 1819, con la Ley de Organización de
Tribunales, la cual disponía que los jueces del Tribunal de Casación “no podían
ser sustituidos ni sometidos de no ser por disposición del Alto Tribunal de
Justicia hecha por el Senado” (Vega, 1996, p. 132). Desde entonces, todas las
constituciones dominicanas han contenido esta prerrogativa.
Según plantean José Chez Checo y Mu-kien
Adriana Sang Ben (2010), en el libro Historia del Congreso Nacional, en octubre
de 1966 se generó la mayor discusión en torno a esta figura. Durante este
período se contemplaba que los diputados y senadores podrían ser enjuiciados
durante el período para el cual fueron elegidos, pero no podrían cumplir
sentencia mientras estuviesen desempeñando su función legislativa. A partir de
allí, comenzaron a surgir las diferencias cuando un legislador de oposición
pidió extender los límites de esta prerrogativa penal más allá del período para
el cual fuera electo, lo cual fue debatido enérgicamente.
La Constitución de 2002 mantuvo el régimen
de inmunidades en los artículos 31 y 32. Con dichos artículos el debate se
llevó sobre la base de que la inmunidad debía establecer un régimen especial de
exención de la privación de libertad absoluta y de imposibilidad de juzgamiento
para los delitos penales y civiles. Finalmente, no pudo normalizarse en ese
sentido y quedó vigente el sistema anterior, que permite el arresto en caso de
flagrante delito.
La reforma constitucional de 2010 logró
esclarecer aún más la figura de la inmunidad al presentar una definición más
llana y plantearla como una prerrogativa del parlamento, no como un privilegio
personal. De igual forma, estableció el alcance y los límites a los que este
privilegio se encuentra sujeto, tal como aparecía en las constituciones
anteriores.
El artículo 86 de la Constitución
dominicana de 2010 (Protección de la función legislativa) establece lo
siguiente:
(…) ningún senador o diputado podrá ser
privado de su libertad durante la legislatura, sin la autorización de la cámara
a que pertenezca, salvo el caso de que sea aprehendido en el momento de la
comisión de un crimen.
Si un legislador o legisladora hubiere sido
arrestado, detenido o privado en cualquier otra forma de su libertad, la cámara
a que pertenece, esté en sesión o no, e incluso uno de sus integrantes, podrá
exigir su puesta en libertad por el tiempo que dure la legislatura. A este
efecto, el presidente del Senado o el de la Cámara de Diputados, o un senador o
diputado, según el caso, hará un requerimiento al procurador general de la
República y, si fuese necesario, dará la orden de libertad directamente, para lo
cual podrá requerir y deberá serle prestado todo el apoyo de la fuerza pública.
El artículo 87 (Alcance y límites de la
impunidad) expresa el alcance y los límites de esta figura. Plantea que la
inmunidad no es un privilegio personal conferido al congresista, sino que es
una prerrogativa que busca proteger la función que desempeña el legislador.
La inmunidad parlamentaria consagrada en el
artículo anterior no constituye un privilegio personal del legislador, sino una
prerrogativa de la cámara a que pertenece y no impide que al cesar el mandato
congresual puedan impulsarse las acciones que procedan en derecho. Cuando la
cámara recibiere una solicitud de autoridad judicial competente, con el fin de
que le fuere retirada la protección a uno de sus miembros, procederá de
conformidad con lo establecido en su reglamento interno y decidirá al efecto en
un plazo máximo de dos meses desde la remisión del requerimiento.
Recientemente, algunos legisladores se
expresaron con relación al tema de la inmunidad. El exvocero de la Cámara de
Diputados por el Partido Revolucionario Dominicano (PRD), José Altagracia
González, aseguró que la inmunidad parlamentaria no es un privilegio personal
del legislador. Expresó que de lo único que protege la inmunidad “es del hecho
de decir algo dentro de las cámaras que afecte a otras personas y que esas
personas pudiesen someterlos a la justicia”. También mencionó que durante un
tiempo planteó que se renunciara a esta figura (Crispín y Batista, 2014).
Asimismo, el actual vocero de la Cámara de
Diputados por la bancada del Partido de la Liberación Dominicana (PLD), Rubén
Maldonado, enunció que la inmunidad “no es un privilegio, es un castigo”.
(Crispín y Batista, 2014). También mencionó que “la inmunidad no les ofrece
ningún beneficio, por el hecho de que solamente se tiene una única instancia
para ser juzgados, a pesar de esto entiende que la inmunidad es necesaria”.
En los últimos 14 años se han conocido en
República Dominicana 25 casos donde legisladores se han visto relacionados en escándalos
públicos. A 17 de estos casos no se les retiró la inmunidad parlamentaria, por
lo que fueron conocidos bajo la jurisdicción privilegiada1. Solo a dos
legisladores se les retiro la prerrogativa. Radhamés Ramos García “el diputado
de los chinos” y Ramón Fernández Martínez, ambos fueron encarcelados y
recibieron condenas que van desde un año hasta un año y seis meses de prisión.
La inmunidad parlamentaria Tabla 02
Los casos marcados con asterisco (*) son
aquellos que fueron sometidos a una jurisdicción privilegiada porque no se les
retiró la inmunidad. En esta tabla también se presentan casos en los que las
denuncias se realizaron a través de los periódicos nacionales, pero no llegaron
al Poder Judicial, así como aquellos que aseguraron renunciarían a su
inmunidad.
En el caso de los diputados del Parlamento
Centroamericano (PARLACEN), la inmunidad tiene por finalidad proteger la
libertad de emitir su voluntad sin el temor de que se le acuse y juzgue por
ello. Además, estos parlamentarios no solo cuentan con inmunidad en el país
donde fueron electos, sino que se extiende hacia los países miembros de la
institución y en el país donde se encuentra su sede: Guatemala.
Consideraciones
finales
La figura de la inmunidad pudiera parecer
como una garantía personal que le proporciona al legislador la oportunidad de
evitar ser sometido a la justicia y en muchas ocasiones pueda ser percibido
como intocable y que se encuentra por encima de la ley. Sin embargo, la
inmunidad en un sistema basado en los principios democráticos supone una
protección al parlamento contra el proceso penal como mecanismo político de
alteración de la voluntad de la Cámara; no busca la exención del delito del
representante, sino la apoliticidad de la acusación que fuere hecha.
Este respaldo no evita que el congresista
sea investigado, sino que detiene el proceso hasta que la Cámara determine si
detrás de la acusación no existe alguna intención política de perjudicar o
retrasar el cumplimiento de las funciones legislativas. La comisión encargada
de analizar e investigar el caso no determina si un legislador es culpable o
no, simplemente se asegura que detrás de las acusaciones no existan otras
intenciones.
La necesidad de que el régimen de
inmunidades permanezca para lograr el normal funcionamiento del órgano
legislativo, en países donde a diario se viven intensos conflictos entre los
partidos políticos resulta evidente. En ese sentido, es donde se justifica la
utilidad y permanencia de este figura constitucional.
Resulta importante especificar los límites
contra la misma prerrogativa y se cree una comisión especial competente para
hacer frente a los casos cuando sea necesario, ya que la degeneración
institucional pudiera entenderse como una oportunidad del encubrimiento del
ilícito y de esa forma aumentaría la crisis de la representatividad por la que
atraviesan algunos países latinoamericanos.
Es evidente que en los últimos años los
ciudadanos se han dedicado a observar con mayor detenimiento la forma de
proceder de las instituciones gubernamentales y han aumentado las exigencias de
mayor participación y mayor transparencia en los órganos legislativos.
Independientemente de los debates que se han originado en torno al tema, la
figura se ha mantenido en Latinoamérica y República Dominicana.
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Constitución de México (1917 y reformada en
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http://www.opd.org.do
Notas
1. Casos observados en la página del Poder
Judicial http://www.poderjudicial.gob.do/consultas/jurisprudencia/consulta_jurisdiccion_privilegiada.aspx
No existe la Constitución del 2000 en el Perú. Es de 1993.
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